Мировая практика управления наводнениями

Разработка комплексной программы рационального и безопасного использования природных ресурсов бассейнов российским рек, особенно трансграничного Амура, безусловно, должна учитывать международный опыт решения подобных проблем. С этой целью мы собрали некоторые ключевые материалы, посвященные управлению паводками, и предлагаем их перечень с краткими аннотациями.

Документы Программы сотрудничества по управлению паводками, созданной под эгидой Всемирной метеорологической организации и Глобального водного партнерства, размещены на сайте http://www.apfm.info/, знакомство с которым целесообразно начать с Концептуального документа «Интегрированное управление паводками», доступного на русском языке. На сайте имеются разделы Концепция и описание политик управления, Описание технических методов и подходов, Образовательные материалы и Примеры программ и оценка их эффективности из десятков стран. В последнем из перечисленных разделов собраны описания реальной ситуации с управлением паводками, со всеми их достоинствами и недостатками. Мы рекомендуем обратить внимание на следующие примеры:

Особняком в этом разделе стоит материал с названием «USA: no adverse impact - a new direction in floodplain management strategy», в котором фактически описывается (предлагается) применение бассейнового подхода в условиях развитой рыночной экономики. Полезным также может оказаться англоязычное пособие по проведению экологической оценки в интересах управления паводками «Applying environmental assessment for flood management».

Другим русскоязычным источником следует считать доклад Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр «Управление риском трансграничных наводнений: опыт региона ЕЭК ООН». Уже во введении к докладу подчеркивается, что паводок — это природное явление, которое может приносить пользу: сезонное затопление пойм рек является необходимым для обеспечения здоровья рек, формирования новых мест обитания фауны - отложения ила и плодородного органического материала, а также для поддержания существования водно-болотных угодий. Уязвимость перед наводнениями определяется, главным образом, жизнедеятельностью человека — местами размещения зданий и объектов инфраструктуры, существованием систем раннего оповещения и планирования действий на случай чрезвычайных ситуаций, созданием надлежащей правовой и институциональной базы и т.п. Интегрированный подход к управлению наводнениями, принимающий во внимание как возможности, предоставляемые поймами для социально-экономической деятельности, так и управление рисками, является жизненно важными для устойчивого развития бассейнов рек. В докладе освещаются международные руководящие принципы и положения по управлению риском наводнений; организация совместного прогнозирования наводнений, предупреждения о наводнениях и обмена данными, совместное планирование и осуществление управления рисками наводнений; институциональные и правовые основы сотрудничества.

Под эгидой той же Конвенции на русском языке опубликовано «Руководство по водным ресурсам и адаптации к изменению климата», состоящее из Введения и 9 глав:

  • Основные принципы и подходы;
  • Международные обязательства;
  • Политика, законодательство и институциональные механизмы;
  • Потребности в информации и мониторинге для разработки и осуществления стратегий адаптации;
  • Сценарии и модели для оценки воздействия и управления водными ресурсами;
  • Оценка уязвимости применительно к управлению водными ресурсами;
  • Стратегии и меры по адаптации;
  • Финансовые вопросы;
  • Оценка стратегий адаптации.

Из англоязычных документов полезными для ознакомления материалами можно считать пособие по управлению рисками паводков «River bassin planning», подготовленное специалистами Всемирного фонда дикой природы, Азиатского банка развития, ЮНЕСКО и Главного института водных ресурсов и проектирования ГЭС Министерства водных ресурсов Китая, первая часть которого посвящена эволюции процессов стратегического планирования, а вторая описывает конкретные техники, применяемые в рамках бассейнового подхода к социально-экономическому развитию.

Статью Joachim Saalmueller, из Всемирной Метеорологической Организации (ВМО) можно считать популярным введением в теорию управления рисками паводков, а также объявлением о создании специального Интернет-ресурса, созданного ВМО и Глобальным Водным Партнерством. В статье кратко и доходчиво объясняется, почему технические меры, направленные на полное предотвращение паводков, могут отрицательно сказаться как на благосостоянии населения пойм, так и на экономическом развитии территории речного бассейна.

Эволюция планов управления паводками в КНР и в китайской части амурского бассейна уже была проанализирована на портале «Белая книга. Плотины и развитие.». В подготовленном нашим постоянным автором Е.А. Симоновым обзоре «Китайская водная политика и паводки 1998-2013 гг.» показана последовательное изменение подходов руководства Китая и впечатляющие результаты, достигнутые в бассейне Сунгари. Комплексный подход, реализованный здесь, выступает отличным примером, позволившим вполне благополучно пройти паводок 2013 года в отличие от других районов Китая, где подобные программы небыли реализованы. Сравнение показывает, что противопаводковая работа в 2013 г. в бассейне Сунгари была существенно эффективнее таковой вдоль главного русла Амура.

Доклад общественной организации «Международные реки» «До потопа: что делать с паводками при меняющемся климате (Before the Deluge: Coping with Floods in a Changing Climate)» посвящен анализу неэффективности плотин и дамб как главных средств предотвращения убытков от паводков. Первой причиной названо отсутствие гарантий безаварийной работы этих сооружений. В качестве второй причины рассматривается тот факт, что эти сооружения слишком часто проектируются при неполном понимании как функционирует конкретная река. И, в-третьих, указывается на тот факт, что плотины и дамбы стимулируют интенсивное развитие территорий, подверженных затоплению, снижая инвестиции в другие предупредительные меры и подготовку к эвакуации в случае катастрофического развития событий, одновременно они нанося большой ущерб приречным экосистемам, адаптированным к регулярным затоплениям. В качестве ключевых элементов управления паводками в докладе названы: создание условий для широкого разлива паводка, что снизит его уровень; разработка мероприятий на случай катастрофы: действия по прогнозированию паводка, оповещению и эвакуации населения; меры по демотивации населения селиться в паводкоопасных местах; инженерная защита наиболее угрожаемых строений и территорий; тщательный контроль за состоянием плотин и насыпей и их своевременный ремонт. Статья Patrick McCully, исполнительного директора International Rivers Network «On Water / Dams and levees heighten flood danger in a warming world» представляет эти идеи в популярной форме.

Отдельный интерес представляют документы Европейского союза. Директива ЕС посвящена установлению порядка и процедур проведения оценки рисков и управления ими членами Европейского сообщества и координации их деятельности «Directive 2007/60/EC of the European parliament and of the council on the assessment and management of flood risks». Резолюция европейского парламента «Dam infrastructure in developing countries European Parliament resolution of 27 September 2011» на основе всестороннего рассмотрения вопросов, связанных с условиями и последствиями строительства больших плотин в развивающихся странах, призывает инвестиционные институты ЕС переадресовать свою активность со строительства плотин, которое может являться источников множества негативных воздействий на природу, хозяйство и культуру народов этих стран, на ликвидацию истинных причин изменения климата, являющегося причиной учащения катастрофических паводков и аналогичных явлений.

И, наконец, весьма интересной, особенно в контексте обсуждения проблем Амурского бассейна, представляется книга профессора Kuei-Hsien Liao посвященная теории устойчивости города к воздействию паводков и обоснованию альтернативных практик городского планирования «A Theory on Urban Resilience to Floods—A Basis for Alternative Planning Practices».