Проект Протокола Оценки Устойчивого Развития ГЭС

В приведенном ниже реферате приводятся значительные по объему цитаты из перевода, осуществленного НП «Гидроэнергетика России», которому принадлежат авторские права на осуществленный перевод Протокола Оценки Устойчивого Развития (Copyright © 2009 НП «Гидроэнергетика России»)

Качество перевода на русский язык не дает возможности отечественным специалистам, не владеющим английским языком, разобраться в сути предлагаемого документа.

Предлагаемый вариант перевода названия «Протокол Устойчивости Развития ГЭС» является примитивным подстрочником (The Hydropower Sustainability Assessment Protocol). Более уместен, пусть и более многословен, перевод - «Протокол оценки гидроэнергетических проектов с точки зрения концепции устойчивого развития».

Проект протокола состоит из четырех документов, относящихся к соответствующим стадиям жизненного цикла проекта: Секция 1 – Стратегическая Оценка, Секция 2 – Подготовка Проекта, Секция 3 – Реализация Проекта, Секция 4 – Эксплуатации Проекта.

Деятельность IHA (МАГ) по разработке универсальной системы оценки гидроэнергетических проектов с точки зрения рациональности и комплексности использования природных ресурсов представляется нужной и своевременной. Предложенный проект Протокола может быть действенным инструментом для совершенствования процесса разработки и эксплуатации гидроэнергетических объектов. Его применение позволит гидроэнергетике максимально соответствовать международным положениям в различных областях гидроэнергетики.

Все четыре Секции имеют общую вводную часть (стр. 1-24), которая практически повторяется в каждом из документов, и достаточно ознакомится с нею один раз. Для пользователей портала «Белая книга. Плотины и развитие» мы также приводим реферат этой части лишь один раз, не повторяя его.

По-русски их уместнее было бы прямо называть «стадии»

Содержательную часть документа предваряют Преамбула «О данном документе» (стр. 3) и История вопроса (стр. 4).

Непонятно, каким образом авторы документа предполагают побудить широкий круг инвесторов, специалистов, проектировщиков, строителей, эксплуатационников сотрудничать с МАГ. Будет ли это основано на грядущем высоком авторитете МАГ и ее способности применять экономические и административные рычаги (подобно МАГАТЭ) или же на желании получить ежегодную почетную грамоту и премию типа «IHA Blue Planet Prize» в номинациях типа «Лучший проект ГЭС», «Лучшая комплексная стратегия регулирования водного режима» или «Наиболее гуманный способ переселения жителей из района затопления» (подобно Нобелевскому Комитету). Эти вопросы должны быть прояснены в Преамбуле.

(Здесь уместно было бы кратко охарактеризовать опыт применения предыдущих пяти (!) редакций документа и коротко изложить обзор новелл, внесенных в настоящую 6-ю редакцию.)

Руководящие Принципы Протокола (стр. 4) декларируют возможность получения выгоды при разумном использовании гидроэнергии, определяют понимание «устойчивого развития», необходимость учета синергетических эффектов, социальной ответственности и прозрачности.

В разделе Цели и Сфера Применения Протокола (стр. 5) изложен набор целей для разных заинтересованных сторон.

Предлагается описать цели и задачи, которые преследуются и решаются присоединением стран и компаний к Протоколу, и их потенциал для стран - участников.

В разделе Структура Протокола (стр. 6-9) описано его деление на четыре секции, соответствующие разным стадиям подготовки и реализации гидроэнергетического проекта (Стратегическая оценка, Подготовка проекта, Реализация проекта, Эксплуатация проекта). Приведено по одному абзацу, характеризующему каждую из этих стадий (секций протокола) и связи между этими стадиями. Далее приведено описание используемых в протоколе аспектов, важных для оценки устойчивости развития проекта на соответствующем этапе. Предлагается рассматривать следующие аспекты:

Для упрощения документа вполне можно ограничиться более простой структурой. Для каждой стадии-секции достаточно выделить четыре аспекта:

  1. инженерно-технический
  2. социально-политический (включая юридические сюжеты)
  3. финансово-экономический
  4. экологический

По каждому из этих аспектов давать оценку должны разные эксперты или группы респондентов.

Развитие (Анализ и оценка необходимости реализации проекта, Анализ альтернатив проекта, Соответствие цели проекта региональным и федеральным программам энергетического развития региона).

Название «аспекта» следует записать в следующей редакции: «Анализ и оценка экологической возможности (допустимости), социальной необходимости и экономической целесообразности реализации проекта».

Управление (Политические риски, Институциональный потенциал, Наличие законодательной базы для развития проекта, Утверждение проекта регулирующими инстанциями, Корпоративное управление, Интегрированный менеджмент проекта, Планы строительства и проектная документация).

Технические вопросы (Технические вопросы и риски, Управление гидрологическими ресурсами, Выбор площадки и оптимизация строительства, Безопасность общества и активов, Надежность и эффективность активов).

Финансовые и экономические вопросы (Экономические и финансовые вопросы и риски, Экономическая эффективность: анализ выгод и издержек, Финансовая оценка проекта: схема финансирования и прибыльность, Процедуры осуществления закупок, Исследования рынка, инновации и развитие (НИОКР, НИР)).

Социальные вопросы (Социальные вопросы и риски, Влияние на социальную среду, Влияние на местное население и заинтересованных лиц, Этнические и национальные меньшинства, Переселение с затопляемых территорий и приобретение земель, Отраслевые выгоды и выгоды для населения, Персонал и условия труда, Культурное наследие, Влияние на здоровье людей.

Перенести в состав первого аспекта «анализ и оценка … реализации проекта» сферы Развитие.

Экологические вопросы (Экологические вопросы и риски, План по внедрению системы экологического менеджмента, Биоразнообразие и инвазивные виды, Эрозия и оседание почв, Качество воды, Отходы производства, шум и качество воздуха).

Перенести в состав первого аспекта «анализ и оценка … реализации проекта» сферы Развитие.

Перенести в состав первого аспекта «анализ и оценка … реализации проекта» сферы Развитие.

Перенести в состав первого аспекта «анализ и оценка … реализации проекта» сферы Развитие.

Перенести в состав первого аспекта «анализ и оценка … реализации проекта» сферы Развитие.

Географические вопросы (Пограничные территории водохранилищ, Дренаж и система контроля, Система подготовки и управления водохранилищами, Регулирование потоков в нижнем бьефе и его влияние на экосистему).

Перенести в состав первого аспекта «анализ и оценка … реализации проекта» сферы Развитие.

Невозможно понять, что имеется ввиду под словами «дренаж» и «дренажная система», но это явно какой-то географический термин, имеющий совершенно иной перевод.

Перенести в состав первого аспекта «анализ и оценка … реализации проекта» сферы Развитие.

Перенести в состав первого аспекта «анализ и оценка … реализации проекта» сферы Развитие.

В качестве основных целей заявлено «обеспечение устойчивого развития ГЭС и опережающая оценка целесообразности инвестирования в проект, в том числе оценка возможности последовательной реализации проекта». Однако, использованное распределение Аспектов и Секций по Сферам Протокола не соответствует этим заявленным целям. Не принята во внимание определяющая роль водного режима как для экологически полноценного состояния природной среды, так и для развития гидроэнергетики. Степень изменения водного режима в интересах гидроэнергетики и сила воздействия этого изменения на природную среду необходимо учитывать изначально. Так как от этих характеристик зависят и экологические, и экономические, и социальные показатели будущего Проекта. Для этого надо изменить редакцию названия первого аспекта в сфере Развитие - «Анализ и оценка экологической возможности (допустимости), социальной необходимости и экономической целесообразности реализации проекта». Кроме этого три аспекта: «пограничные территории водохранилищ; система подготовки и управления водохранилищами; регулирование потоков в нижнем бьефе и его влияние на экосистему» из сферы Географические вопросы, четыре аспекта «экологические вопросы и риски; биоразнообразие и инвазивные виды; эрозия и оседание почв; качество воды» из сферы Экологические вопросы и один аспект «влияние на здоровье людей» из сферы Социальные вопросы надо перенести в состав первого аспекта «анализ и оценка … реализации проекта» сферы Развитие.

Каждый из аспектов может оцениваться по качеству процесса тестирования, качеству управленческого процесса, качеству процесса согласования, уровню поддержки проекта заинтересованными сторонами, степени соответствия юридическим и законодательным требованиям, степени соответствия планам, уровню эффективности. Эти типы оценок в Протоколе именуются общим термином – АТРИБУТЫ.

Не на всех стадиях-секциях процесс согласований релевантен. Рекомендуется в руководствах по аудиту для процесса согласования выделить те особенности, которые соответствуют стадии проекта.

Достаточно 5-10 ясно сформулированных вопросов, относящихся к каждой их четырех стадий по каждому из аспектов (например «Обоснованы ли преимущества строительства ГЭС по сравнению с ТЭС, АЭС и альтернативными источниками энергии?» или «Учитывает ли стратегия регулирования водного режима реки интересы всех водопользователей?». Возможность ответа на каждый вопрос может выполняться как в предложенных градациях, так и в других (например, да – скорее да - скорее нет - нет). Основой для формирования списка вопросов-«атрибутов» могут после структурирования и редакции стать положения 1-1 – 1-9 и аналогов из секций 2-4. Сам термин «атрибуты», повсеместно используемый в тексте протокола (например «атрибуты развития»), плохо звучит по-русски и мешает восприятию написанного. Есть смысл подобрать лучше воспринимаемый синоним (оценка качества, тип оценки, ...) и в русском переводе просто оговорить его использование вместо термина «атрибут», применяемого в первоисточнике.

Протокол в целом практичен по избранной схеме расположения и наполнения «секций» разделами внутри (Анализ/ Для аудиторов…/ Подтверждающие документы). Удобным назвать трудно из-за громоздкости. НО, с другой стороны, приведен широкий охват показателей по каждому аспекту.

Макроструктура протокола явно неудачна. Это видно хотя бы из того, что содержание секций 3 и 4 практически дублирует содержание секции 2. Таким образом, специфическим содержанием обладают лишь инструкции по оценке секции 1 и секции 2.

Структура Протокола является приемлемой и логичной. Документ разделен на 4 секции соответственно этапам жизненного цикла объекта. Каждая секция является независимым инструментом оценки соответствующего этапа проекта и разделена на аспекты, имеющие существенное значения на конкретной стадии для понимания и оценки соответствия проекта принципам Устойчивого развития. Некоторые аспекты актуальны в более чем одной секции. Рекомендуется перераспределить аспекты по Секциям: - «Планы строительства и проектная документация» – рекомендуется отнести к секции I (Обоснование инвестиций), секции II (Проект) и секции III (Рабочая документация); - «Утверждение проекта» – рекомендуется отнести к секциям I и II; - «Экономическая эффективность» – рекомендуется отнести к секциям I и II; - «Коммерческая и финансовая эффективность»– рекомендуется отнести к секциям II, III и IV.

Предлагаемая система трехзвенной оценки деятельности в области гидроэнергетики «секция-аспект-атрибут» имеет под собой определенную рациональную основу, однако предложенная (особенно в таблицах 1 и 2) структура (точнее бесструктурность) взаимного соотношения и взаимоподчиненности основных определений делает применение предлагаемого опросника весьма проблематичным, главным образом, из-за его сложности и перегруженности.

На стр. 9-15 изложено Применение Протокола и организации его тестирования. Предполагается что тестирование проводится аудитором или группой аудиторов, специально обученных применению Протокола, путем выезда их на территорию гидроэнергетического объекта и проведения там серии интервью с заинтересованными сторонами. Подробно описан анализ, выставление баллов (форма протокола оценки и руководство по оценке атрибутов) и порядок презентации результатов оценки.

Применение протокола слишком громоздко. Сама попытка регламентации субъективной оценки, которую делает человек (аудитор) представляется наивной. Множественность правил и процедур выставления оценки, длинные описания критериев не приведут к превращению субъективного мнения эксперта в объективную оценку. Объективными могут быть только количественные показатели, а они в оценке не предусмотрены и не используются.

  • Если рассматривать избранный принцип (детальная регламентация критериев и процедур аудита в надежде получить объективный результат) как незыблемый, то времени на обсуждение было выделено недостаточно. Объем, громоздкость и (извините переводчики) корявость документа не позволяют быстро в него «врубится», понять смысл и принципы оценки. Соответственно, их надо разъяснять экспертам на живых семинарах и только тогда можно рассчитывать на получение адекватной реакции и замечаний.
  • На процедуру тестирования и подготовки отзывов дано до неприличия малое время! Необходимо решить вопрос о продлении срока выполнения этой важнейшей работы. Этот огромный информ-массив нельзя полноценно изучить наскоком и «с первого захода». Необходимо и второе, и третье прочтение, чтобы вникнуть во все нюансы столь необходимого для практической работы документа.

Отсутствует методика проведения аудиторских процедур или ссылка на стандарты. Необходимо дать методические рекомендации и регламентировать аудиторские процедуры. Для проведения аудита соответствия Протоколу использовать международный стандарт ISO 19011. Желательно включить в протокол требования к аудиторам, проводящим тестирование, и регламентировать численность экспертной группы, а также продолжительность аудита. Необходимо уточнить, зависит ли численность экспертной группы от масштаба проекта.

Кто, кого и как собирается интервьюировать?

Заполнение подобных форм - это колоссальная «бумажная» работа, к тому же имеющая очень косвенное отношение к теме устойчивого развития.

Попытка вводными указаниями и руководствами для аудиторов добиться объективного результата оценки в принципе труднореализуема. И проблема не в тщательности или корректности написанных инструкций, а в различиях тех людей, которые будут вести оценку. Аудиторы, настроенные «против» гидороэнергетики или «за» всегда при соблюдении всех инструкций дадут разные варианты оценки. То же самое будет и в зависимости от их квалификации, типа образования и пр. Оценка все равно останется совокупностью «мнений», а не объективным и однозначным результатом.

Конкурентные требования различных видов водопользования (коммунальное водопользование и водоснабжение, сельское хозяйство, рыбное хозяйство, водный транспорт, гидроэнергетика) к режиму водных объектов, во многих случаях, являются взаимоисключающими и их невозможно удовлетворить одновременно. В результате, процесс разрешения этих проблем имеет конфликтный характер. Для оптимизации этой ситуации целесообразно применять ранжирование приоритетов и закономерности комплексного управления развитием водопользования. Эта задача также не может быть решена путём выставления баллов заинтересованными сторонами. В этой связи необходимо усовершенствовать предлагаемую в документе систему атрибутов и тестирования. Имея в виду включение в эту систему компонентов независимой профессиональной эколого-социально-экономической оценки реализации проекта.

Отсутствует единая методика подведения общего балла. Предлагается разработать и обсудить единую методику подведения результатов тестирования, а также оценку весомости отдельных аспектов при формировании общей оценки проекта до вступления в силу Протокола.

На стр. 21. приведена таблица определения баллов (что понимается как «хорошо» и «отлично», а что как «неудовлетворительно»).

Для выработки эффективных и практичных механизмов подсчета результатов оценок и их представления надо иметь набор однозначно измеримых показателей, характеризующих влияние проекта на природу, население, экономику. При использовании количественных индикаторов, оценку 3 балла соответствующую «базовой хорошей практике работы» могли бы получать те проекты, у которых по большинству использованных критериев оценка находится на уровне средней и чуть выше средней по всей совокупности сравниваемых проектов. Т.е. «удовлетворительно» и «хорошо» это оценка тех, кто находится «на среднем уровне». При количественных оценках не составит труда определить то, что можно понимать как «отлично». Все просто – это те проекты, которые входят в группу 20% лучших по совокупности критериев, использованных в оценке. Но этот путь совсем иной, нежели реализован в данном проекте протоколов…

Атрибуты Протокола и Тестирование Протокола следует признать излишне формализованными. Аспекты и вопросы, которые обеспечены объективными критериями, показателями и оценками, некорректно оценивать по Баллам, которые заинтересованные стороны выставляют исходя из представлений о собственных и, как правило, кратковременных интересов. В силу этого цели Устойчивого Развития природопользования и, в частности гидроэнергетики, и охраны окружающей среды становятся малореалистичными.

Завершается общий для всех четырех секций (стадий проекта) раздел Глоссарием (стр. 22) и перечнем общих и междисциплинарных вопросов, которые не представлены в названиях аспектов и атрибутов, однако рассмотрены в Протоколе (интегрированный менеджмент водных ресурсов, изменение климата, коррупция, коммуникации, прозрачность, права человека, гендерные вопросы, механизмы урегулирования разногласий, средства обеспечения жизнедеятельности, многоцелевые ГЭС, наследие).

Желательно уточнить слово «тестирование» в том смысле, как его понимают разработчики документа, и указать, что является объектом тестирования в каждом случае его упоминания в тексте протокола. Определить содержание понятия «Оценка» на рис. 4 и в таблице 4 раздела «Презентация результатов». Определить понятие «Дренаж». В России «дренаж» понимается как система искусственных сооружений сбора и отведения фильтрационных и грунтовых вод, обеспечивающих устойчивость гидротехнических сооружений и производственных зданий ГЭС (прежде всего земляных плотин и береговых примыканий). Надзор за состоянием дренажа, условия эксплуатации и технического обслуживания дренажных систем на ГЭС в России регламентированы обязательными к применению «Правилами технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации». Кроме того, предусмотрено отведение поверхностных вод (ливневых и талых вод, которые по Водному кодексу Российской Федерации относятся к категории сточных вод, а не дренажных вод). Требования к состоянию сети отведения поверхностного стока также отражены в указанных выше «Правилах…». Поэтому необходимо сформулировать в глоссарии определения терминов «Дренаж» (как он понимается разработчиками Протокола), «Пользователи дренажной системы», «Территория дренажной системы» и представить разъяснения, какое отношение «Планы по рекультивации земель» и другие указанные в протоколе подтверждающие документы имеют к дренажу.

Далее мы приводим обзор содержания материалов, специфичных для каждой из четырех секций (стадий проекта). Эти материалы размещены в каждом из документов, начиная со страницы 25.