Секция 1: Стратегическая оценка

В Секции 1 оценивается стратегическая основа целесообразности гидроэнергетического проекта. На стр. 25-27 приведен обзор аспектов, подлежащих оценке для определения целесообразности гидроэнергетического проекта. Далее для каждого аспекта приведена таблица оценки, примечания для аудиторов и набор подтверждающей документации.

Инструкции и примечания для аудиторов вполне применимы для широкого круга проектов. Однако при громоздкости конструкции протокола, трудно понять, чего в нем «не хватает». Материал не имеет обзорного резюме, позволяющего обозреть все сразу. При изучении «деталей» ускользает общий образ проблемы и трудно заметить смысловые пробелы.

Анализ и оценка необходимости реализации проекта (стр. 28): Данный аспект посвящен анализу потребностей, обосновывающих необходимость управленческих и инфраструктурных инвестиций в области предоставления услуг водо- и энергоснабжения.

В целях повышения объективности, и, следовательно, результативности Стратегической оценки целесообразно внести следующие коррективы: Аспект 1-1. «Анализ и оценка необходимости реализации проекта» следует объединить с Аспектом 1-3 «Соответствие цели проекта региональным и федеральным программам энергетического развития региона» и дать следующее наименование: 1-1. «Анализ и оценка социально-экономической необходимости, экологической возможности и социально-эколого-экономической эффективности реализации гидроэнергетического проекта». Дополнительно в Аспект 1-1 (в его новой редакции) ввести следующие вопросы:

  • анализ экологических граничных условий и оценка допустимого предела трансформации водного режима при реализации проекта ГЭС, в том числе водохранилище и нижний бьеф;
  • анализ и оценка лимитирующих факторов и экологических ограничений при воздействии на водные и околоводные экосистемы при реализации проекта ГЭС, в том числе водохранилище и нижний бьеф;
  • анализ и оценка динамики биопродукционного потенциала природных комплексов в зонах прямого, косвенного и опосредованного воздействия в условиях реализации проекта ГЭС, в том числе водохранилища и нижнего бьефа;
  • анализ и оценка требований различных водопользователей, в том числе экологический сток/попуск, к гидрографу в условиях реализации проекта ГЭС, для определения возможности комплексного использования водных ресурсов;
  • анализ и оценка качества воды в условиях реализации проекта ГЭС, в том числе водохранилище, нижний бьеф и далее по водному стоку до замыкающего створа;
  • анализ и оценка рисков, связанных с надёжностью гидрологических условий, сейсмической и геотехнической стабильностью.

Для аудиторов указано, что к услугам энергоснабжения относятся поставка электроэнергии для удовлетворения спроса на местном, региональном, федеральном и международном уровне, предоставление электроэнергии в периоды предельной загрузки, регулирование системы и повышение теплового КПД. К услугам водоснабжения относятся поставка воды на ГЭС, предоставление водохранилищ, снабжение питьевой водой, предоставление услуг канализации, предоставление воды для бизнеса и промышленности, поставки воды для проведения ирригации, принятие мер при затоплениях, предоставление возможностей для судоходства, предоставление возможностей для развития баз отдыха и туризма и др.

Здесь необходим более точный перевод на русский язык т.к. непонятно, о какой «системе» речь и как ГЭС повышают тепловой КПД.

Здесь также нужен более точный перевод на русский язык. Словосочетаниям «поставка воды на ГЭС» или «предоставление водохранилищ» в российской специальной науке есть наверняка устоявшиеся терминологические формы, которые и должны использовать переводчики.

В подтверждающих документах перечислены: Прогноз вероятных будущих потребностей в воде и энергии, - Прогноз (анализ) потребности в услугах водо- и энергоснабжения, - Анализ целей развития, - Генеральная Схема Развития Электроэнергетики, - Схема Энергетического Развития Водных ресурсов, - Анализ соответствия проекта региональным и федеральным планам развития электроэнергетики (Ген.Схеме).

Протокол не определяет какого уровня подтверждающая документация должна быть. Желательно определить возможность документального подтверждения каждого аспекта исходя из национального законодательства. Аспекты и методы оценки должны быть универсальными для всех стран (в этом и есть смысл документа), но подтверждаться документами, соответствующими национальному законодательству.

Рассмотрение рекомендуется начинать с прогноза энергопотребления. Это не просто ошибка, это попытка сохранить процесс оценки внутри сообщества энергетиков. Реально надо опираться на прогнозы развития демографии и расселения, от которых зависят прогнозы экономического развития, и только после этого можно определять кому, для чего и сколько энергии потребуется. Можно будет объективно рассудить, какими способами эту потребность легче, дешевле, безопасней и экологичней можно удовлетворить. Если же стратегическая оценка начинается с прогноза энергопотребления, сделанного энергетиками (а это в России совершенно реальная практика прогнозирования «от достигнутого» и от «хотения» энергетиков»), то энергетики сами для себя такого «напрогнозируют», что самая плохая ГЭС окажется совершенно необходимой для будущего. Более того, сделанный таким образом прогноз, окажется внутриотраслевым документом, к которому другие сектора и стороны не будут иметь равноценного доступа для изучения и критики.

Анализ альтернатив проекта (стр. 30): В данном аспекте анализируются альтернативные пути удовлетворения потребностей в воде и электричестве с точки зрения различных инфраструктурных и управленческих подходов. Для аудиторов указано, что при рассмотрении альтернатив проекта необходимо уделить внимание повышению энергетической эффективности (консервация, процедуры передачи энергии), особенно на стадии генерации (ремонт и техническое перевооружение существующих гидроэлектростанций, а также рассмотреть весь спектр альтернативных решений, включая развитие «0» сценария: отказ от реализации проекта. Процесс планирования водных ресурсов должен включать в себя не только сценарии инфраструктурных решений, но и консервацию ресурсов, политическое регулирование, вопросы обеспечения населения водными ресурсами, демографические и земельные вопросы. При рассмотрении альтернатив приоритетными признаются проекты, обладающие следующими характеристиками устойчивого развития: проект увеличивает эффективность водной, ирригационной и энергетической инфраструктуры; ГЭС располагается на приточных территориях, а не на русле реки; внешние воздействия минимизируются и устраняются; проект не реализуется в природоохранных зонах; реализация проекта не подразумевает переселение жителей.

Непонятно – причем здесь «консервация», явно нужен другой термин.

Если рассматриваются альтернативы проекта, то непонятно, почему они ограничиваются перевооружением только гидроэлектростанций.

Нет уверенности, что здесь точный перевод. Непонятно о какой консервации речь. Может об охране природных ресурсов?

В подтверждающих документах перечислены: Анализ альтернатив проекта, - Исходные данные для анализа альтернатив, - Подходы к выбору приоритетов.

Соответствие цели проекта региональным и федеральным программам энергетического развития региона (стр. 32): В данном аспекте проводится анализ условий, установленных региональными и федеральными программами по предоставлению услуг электроэнергии, управлению водными ресурсами, поддержанию биоразнообразия и охране окружающей среды, социальному и экономическому развитию, а также политики в отношении прав человека, переселений, стратегической экологической оценки, оценки экологического влияния и изменения климата, распределения выгод, которые устанавливают контекст условий для планирования, осуществления и эксплуатации проекта.

Видимо, надо поправить заголовок, т.к. в тексте ниже речь идет не только об «энергетических» программах, но и массе других программ развития. И по смыслу надо сравнивать цели проекта не с энергетическими программами, а с самым широким набором программ развития.

Для аудиторов указано, что региональные и федеральные программы посвящены вопросам предоставления услуг электроэнергии, управления водными ресурсами, поддержания биоразнообразия и охране окружающей среды, социальному и экономическому развитию, а также политике в отношении прав человека, переселений, стратегической экологической оценки, оценки экологического влияния и изменения климата, распределения выгод. Поскольку сфера гидроэнергетики находится на пересечении областей энергетики и управления водными ресурсами, она регламентируется значительным числом различного рода государственных программ. С другой стороны, четко сформулированная государственная политика по некоторым конкретным аспектам гидроэнергетики иногда отсутствует, сектор регулируется устаревшими или противоречащими друг другу программами. В государственных программах может быть представлена не вся необходимая информация о требованиях со стороны регулирующих органов по подготовке, утверждению, осуществлению и эксплуатации проекта. Гидроэнергетические проекты могут включать вопросы, относящиеся к разным юрисдикциям, в этом случае необходимо проанализировать требования нескольких регулирующих парадигм.

В подтверждающих документах перечислены: Анализ региональных и федеральных программ, - Региональные программы по развитию услуг водо- и энергоснабжения, по поддержанию биоразнообразия и охране природы, по социальному и экономическому развитию, - Региональная и федеральная политика в отношении прав человека, переселений, стратегической экологической оценки, оценки экологического влияния и изменения климата, распределения выгод, - Анализ согласованности проекта с региональными и федеральными программами и планами, - Планы по решению земельных и климатических проблем смежных земельных территорий.

Желательно отразить необходимость оптимизации водно-энергетических показателей, ввиду того, что она является важным критерием на стадии Стратегического планирования.

Политические риски (стр. 34): В данном аспекте анализируются политические риски: войны или репрессии, неконвертируемость валют, ограничения на движение денежных средств, а также падение курсов валют, конфискация компании, политическое вмешательство в функции регулирующих и институциональных субъектов.

Для аудиторов указано, что политический риск – риск финансовых потерь или невозможности ведения бизнеса, с которым могут столкнуться инвесторы, корпорации или представители государства по причине изменения государственной политики, введения ограничений поставок товаров, национализации или конфискации, неконвертируемости валюты, политического вмешательства, неустойчивости государственного режима или войны. Планы по работе с политическими рисками могут включать реформу энергетического сектора, улучшение налоговой системы, применение анти-коррупционных мер.

В подтверждающих документах перечислены: Официальные оценки политических рисков/политической стабильности, - Государственные аудиты, - Планы мероприятий по смягчению политических рисков.

Институциональный потенциал (стр. 36): В данном аспекте оцениваются возможности институтов, которые играют определенную роль в разработке и эксплуатации гидроэнергетического проекта.

Для аудиторов указано, что для некоторых стран существуют исследования, в которых анализируются достоинства и недостатки следующих аспектов с точки зрения их полезности при устранении недостатков в работе государственного сектора: исполнительный, законодательный и судебный аппараты, политические партии, анти-коррупционные организации, процедуры по работе с жалобами (наличие омбудсмена), гражданские / общественные агентства, прокуратура, свобода информации, СМИ, местный и региональный уровень власти, гражданское общество, частный сектор, международные институты (например, сравнительный анализ анти-коррупционных мер по странам), надзорные организации, аудиторские организации, система государственных заказов. Под потенциалом общественного сектора подразумевается, в частности, потенциал противодействия коррупции.

В подтверждающих документах перечислены: Анализ затрат и результатов, - Независимый анализ, - Интервью заинтересованных сторон, - Независимая оценка уровня бедности, стандартов жизни, продовольственной безопасности, доступности электричества и ресурсов, - Интервью, проведенные заинтересованными сторонами.

Технические вопросы и риски (стр. 38): Данный аспект используется разработчиками при анализе конкретного гидроэнергетического проекта или группы проектов.

Для аудиторов указано, что к техническим проблемам, требующим рассмотрения, относятся вопросы надежности гидрологических условий, сейсмической стабильности, наличия других естественных опасностей, геотехнической стабильности, доступности строительных материалов, безопасности имущества

Совсем не понятно о какой «надежности» идет речь. Может это многолетняя стабильность стока имеется ввиду?

Чтобы было понятно содержание термина «геотехническая стабильность» надо назвать хотя бы пару конкретных примеров – может это оползневая опасность имеется ввиду, а может и что-то иное.

О какой «безопасности» идет речь? О гарантиях прав собственника, о пожарной безопасности…

Рекомендуется заменить весь текст руководства по Аудиту и внести в него документацию об обоснованности технических решений по сооружениям, оборудованию, инженерной защите территорий, принятых в Проекте, их соответствии критериям, обеспечивающим надежность и безопасность.

В подтверждающих документах перечислены: Оценка (анализ) технических вопросов и рисков.

Желательно отразить аспект о полноте и достоверности материалов инженерных изысканий.

Социальные вопросы и риски (стр. 39): Данный аспект используется разработчиками при анализе конкретного гидроэнергетического проекта или группы проектов.

Для аудиторов указано, что к социальным проблемам, требующим рассмотрения, относятся вопросы анализа затрагиваемых сообществ (анализ по группам, проведение оценки социальной незащищенности, определение особых потребностей некоторых групп населения в материальной поддержке), необходимости переселения, качества рабочей силы (есть ли потребности в повышении квалификации и/или в привлечении дополнительных работников), безопасности, здравоохранения, культурного наследия. Степень одобрения проекта со стороны общества. Данные вопросы необходимо рассматривать как при осуществлении проекта, так и при его эксплуатации.

В подтверждающих документах перечислены: ОВОС, - Оценка социальных вопросов и рисков.

Экологические Вопросы и Риски (стр. 40): Данный аспект используется разработчиками при анализе конкретного гидроэнергетического проекта или группы проектов.

Для аудиторов указано, что к экологическим проблемам, требующим рассмотрения, относятся вопросы биоразнообразия, флоры, инвазивных видов, миграции обитателей водной среды, важных для экосистемы заболоченных территорий, видов, находящихся под угрозой вымирания, выброса парниковых газов, эрозии, оседания почв, качества воды и воздуха, шума и запыленности. Данные вопросы необходимо рассматривать как при осуществлении проекта, так и при его эксплуатации.

В подтверждающих документах перечислены: Оценка экологических вопросов и рисков, ОВОС, мероприятий по ОВОСу.

Экономические и финансовые вопросы и риски (стр. 41): Данный аспект используется разработчиками при анализе конкретного гидроэнергетического проекта или группы проектов.

На этапе Схемы и Обоснования инвестиций выполняется только экономическое обоснование. Финансовый анализ выполняется на более поздних стадиях.

Не определено понятие «эффективность». Здесь желательно рассмотреть вопрос о влиянии создаваемого объекта на внешние эффекты, получаемые в других отраслях народного хозяйства, например, в машиностроении и т.д., так как на данной стадии проектирования рассматривается эффективность объекта для народного хозяйства.

Для аудиторов указано, что в некоторых случаях в результате проведения экономической оценки можно прийти к выводу о том, что анализ затрат и результатов не показывает «чистую выгоду» по проекту. Финансовые риски могут включать в себя сложность в получении проектного финансирования.

Текст Руководства по аудиту не содержит необходимой разъясняющей информации. Рекомендуется в данном аспекте говорить о критериях экономической эффективности, сценарных условиях и т.п.

В подтверждающих документах перечислены: Оценка экономических и финансовых вопросов и рисков (Финансовые и Экономические модели).

Структура Секции 1 не соответствует принципу «нахождения баланса в соотношении экономических, социальных и экологических величин», заявленному в Руководящих принципах Протокола. Исходя из того, что: «Устойчивое развитие – это развитие, при котором текущие потребности удовлетворяются без ухудшения возможностей будущих поколений по удовлетворению их собственных потребностей» наиболее актуальными являются вопросы, связанные с водным фактором. Поскольку именно водный режим является ведущим средообразующим фактором, от которого в определяющей степени зависит формирование природных комплексов, самовосстанавливающей и самоочищающей способности водных и околоводных экосистем и их биопродукционного потенциала. В этой связи возрождение интереса к гидроэнергетике должно сопровождаться экологическим осмыслением проектов ГЭС. А при реализации этих проектов должна обеспечиваться их экологическая безопасность как в природоресурсном, так и социально-экономическом аспектах. А в структуре Секции 1 именно вопросы воды разнесены по разным аспектам; вопросы экологии сдвинуты на одно из последних мест рассмотрения (8-ая позиция); вопросы лимитирующих факторов для определения экологически приемлемых пределов трансформации водной среды вообще не предусмотрены. Такой подход не позволит объективно оценить антропогенную нагрузку на район размещения ГЭС, водохранилища и нижнего бьефа. И, следовательно, такой подход исключает возможность нахождения баланса экологических, социальных и экономических интересов в контуре устойчивого развития.

Последовательность рассмотрения аспектов, принятая в проекте для стадии стратегической оценки, не соответствует причинно-следственной связи экологических, технических, социальных, экономических условий и показателей при трансформации естественно-природных водотоков в природно-антропогенные водные объекты с техногенным гидроэнергетическим режимом водного стока. Особо это касается крупных ГЭС с высоконапорными плотинами. В целях повышения объективности, и, следовательно, результативности Стратегической оценки Аспект 1-1. «Анализ и оценка необходимости реализации проекта» следует объединить с Аспектом 1-3 «Соответствие цели проекта региональным и федеральным программам энергетического развития региона».

Отсутствуют разделы по выбору створов и основных параметров ГЭС. Данная Секция Протокола отражает две стадии проектирования ГЭС в Российской Федерации: проектное обоснование ГЭС на стадии Схемы территориального планирования и стадии Обоснования инвестиций. Обе эти стадии включают в себя разделы по выбору створов и основных параметров ГЭС (отметок НПУ, полезного объема водохранилища, установленной мощности). Желательно вынести данные понятия в отдельный аспект Секции 1.